格尔木市人民政府办公室

关于印发格尔木市农牧区集体产权制度改革

实施方案的通知

各行委，昆仑经济技术开发区管委会，市政府各部门，市属各企事业单位，驻格各单位、各军（警）部队：

《格尔木市农牧区集体产权制度改革实施方案》已经市十四届人民政府2018年第2次（总第17次）常务会议同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

 2018年6月5日

格尔木市农牧区集体产权制度改革

实施方案

为全面推进农牧区集体产权制度改革工作，探索农牧区集体所有制有效实现形式，创新农牧区集体经济运行机制，根据省州农牧区集体产权制度改革工作总体部署，结合实际，特制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。深入学习贯彻党的十九大精神、省第十三次党代会精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以明晰农牧区集体资产产权归属、维护农牧民集体经济组织成员权利为目标，以推进集体经营性资产改革为重点，以发展多种形式农牧民股份合作与联合为导向，逐步建立起归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农牧区集体产权制度，保护和发展集体经济组织成员的合法权益，促进村集体经济发展壮大，为加快发展现代农牧业、推进城乡协调发展和巩固党在农村执政基础提供重要支撑和保障，促进农牧业发展、农牧民富裕、农牧区繁荣。

（二）基本原则。

1. 坚持正确方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确农牧区集体经济组织市场主体地位，完善农牧民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农牧民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进村集体经济发展和农牧民持续增收。

2. 坚持依法有序。坚持农牧区集体所有不动摇，防止集体经济弱化和资产流失。现阶段，农牧区集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部，不得打破原集体经济组织的界限。对改革的全过程，都应及时公开，确保公平、公正，严格履行改革的程序。对工作中遇到的法律政策没有明确规定的疑难问题，实行民主协商和民主议决。

3. 坚持因地制宜。正确处理改革、发展和稳定的关系，做到科学规划、分步实施，先易后难、试点示范、稳妥推进。综合考虑经济社会发展水平和实际情况，区分不同性质的集体资产和不同情况类型的村，选择广大农牧民群众普遍接受的改革方式，区别施策，分类指导，不搞一刀切。

4. 坚持党的领导。坚持农牧区基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农牧区的执政基础来谋划和实施农牧区集体产权制度改革，确保村集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

5. 坚持农牧民主体。充分发挥农牧民的主体作用，尊重农牧民群众意愿，充分保障农牧民群众的知情权、参与权、决策权、监督权，真正让农牧民成为改革的参与者和受益者。

（三）改革范围。全市农牧区集体产权制度改革范围为市属4个乡（镇）42个行政村。

（四）改革目标。逐步建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农牧区集体产权制度，保护和发展集体经济组织成员的合法权益。科学界定集体经济组织成员身份，开展清产核资，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。推进集体产权股份合作制改革，发展股份合作经济，积极探索赋予农牧民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的有效实现形式。管好用好集体资产，建立集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值。落实农牧民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农牧区集体经济组织成员权利的治理体系。

二、重点任务

（一）确认成员身份。按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方面利益，做好农牧区集体经济组织成员身份确认工作，解决成员身份界定不清的问题。在农牧民群众民主协商基础上，合理确定农牧区集体经济组织成员登记基准时间，制定确认村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，做到成员登记齐全、建议名单合理、确认名册严肃，建立健全村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既能得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。各村制定的村集体经济组织成员界定办法及成员确认名册经村集体经济组织成员（代表）大会讨论、公示确认后逐级上报乡（镇）政府、行委和市农村集体产权制度改革领导小组办公室备案。

 （二）全面清产核资。对村集体和股份合作经济组织（牧业村集体生态畜牧业专业合作社）各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底。重点清查核实未承包到户的耕地、草地、林地、荒山、荒坡、荒滩、荒沟等资源性资产；集体统一经营的牲畜、种养设施，农机、加工设施和商铺等，以及现金、债权债务等各种经营性资产；集体统一管理的广场、办公用房、各种设施等公益性资产。通过清产核资，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，应经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，应清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，应如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体集体经济组织成员公示，经成员大会或者代表大会确认，公示无异议后逐级审核上报。清产核资结束后，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。

 （三）资产折股量化。在集体经济清产核资的基础上，对村集体统一经营的经营性资产进行折股量化，对未承包到户的资源性资产和有潜在经营收益的非经营性资产确权到村集体经济组织，按程序折股量化。经村集体经济组织成员大会讨论制定股权设置和股权管理办法，原则上可设置集体股和个人股，集体股由集体经济组织的全体成员共同所有，是否设置集体股以及集体股所占总股本的比例，由村集体经济组织成员大会讨论决定。个人股按集体资产净额总值的一定比例折股量化到人，实行户内共享，以无偿或部分有偿的方式由符合条件的集体经济组织成员按股享有收益分配等权利。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。集体资产折股量化到人的股权确定后，要及时向股东以户为单位出具股权证书，作为参与管理决策、享有收益分配的凭证，量化的股权可以继承，在满足一定条件的情况下，可以在本集体经济组织内部转让。探索制定股权的转让、有偿退出、继承等管理办法。

 （四）集体资产管理。村集体经济组织根据发展的需要，有序保护开发利用资源性资产，增强村集体经济发展的基础；经营性资产折股量化后，由村集体经济组织统一经营，实现保值增值，增加集体经济组织成员收入。国家投资和对口援建等渠道形成的生产性设施和经营性设施，折股量化到村集体经济组织成员；用于公益的非经营性资产，由村集体经济组织制定管理办法，统一管理，保持非经营性资产的完整和使用服务价值。建立多层级的集体产权管理制度，由村统一经营管理的，设立村集体经济（股份）合作社；村集体经济组织内部以社经营管理的，设立社集体经济合作社，村设立集体经济联合社；属于乡（镇）集体所有的，设立乡（镇）集体经济合作社。分级行使集体经济资产所有权的管理。

 （五）管理平台建设。依托农村土地承包、宅基地确权、林地确权、水权等管理数据成果信息，建成涵盖市、乡（镇）、村三级农牧区集体资产监督管理信息平台。要将农牧区集体产权制度改革中形成的农村集体经济组织、成员、资源、资产、资金、股权、农牧业新型经营主体等数据信息成果建成数据库进行管理，方便产权流转交易制度化、规范化、信息化。

 （六）壮大集体经济。从实际出发探索发展集体经济的有效途径。农牧区集体经济组织以股权为纽带，把各种资源要素整合到产业平台，激活农牧区自然资源、存量资产、人力资本等，通过资源变资产、资金变股金、农牧民变股东，培育壮大一批特色优势产业，促进集体经济发展。支持利用未承包到户的集体耕地、草地、“四荒”地、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农牧业项目；支持利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农牧业和乡村旅游；支持符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农牧区集体经济组织为农牧户和各类农牧业经营主体提供产前产中产后农牧业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农牧业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。

 （七）开展产权交易。依托市、乡（镇）农村集体资产监管、土地经营权流转等平台，建立农牧区综合性产权流转交易平台，开展农村承包土地经营权、集体林权、宅基地使用权、农村集体建设用地、“四荒”地使用权、农牧业知识产权、农牧区集体经营性资产、出租、担保、抵押等流转交易。制定农牧区集体产权流转交易管理办法、市场交易规则等，完善运行机制，实行公开交易，加强农牧区产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农牧民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。

三、实施步骤

坚持从实际出发，试点先行，选择安排乌图美仁乡5个村（祥和村、安康村、幸福村、团结村和那棱格勒村）作为市级试点村，力争2018年底完成改革试点工作，为产权制度改革工作提供能推广、可复制的做法和经验。整体推进市属37个行政村改革面上工作，到2019年6月底全面完成村集体成员身份确认和清产核资，再用2年时间建立经营性资产股份合作制，到2021年，全市基本完成农牧区集体产权制度改革工作任务。

（一）准备阶段（2018年4月）。

1. 成立工作机构。成立由王勇同志任组长，袁廷运同志为第一副组长，张玲同志为副组长，各相关部门为成员单位的格尔木市农村集体产权制度改革工作领导小组（以下简称“领导小组”），领导小组下设办公室，办公室设在市农牧和扶贫开发局，周延山同志兼任办公室主任。主要负责领导小组的日常工作，全面落实农村集体产权制度改革工作各项方案的制定、各项任务的落实、推进和检查等工作，加强与省、州主管部门的沟通联系，帮助解决乡（镇）、村工作中的困难和问题，提炼、总结改革工作典型经验，扎实推进农村集体产权制度改革取得成效。城区和乡（镇）党委书记要亲自挂帅，成立相应改革工作领导小组，全面负责推进农牧区集体产权制度改革工作。市、行委、乡（镇）和行政村层层签订目标责任书，层层加压、层层担当，明确职责，细化任务，落实责任。

2. 宣传动员。充分利用广播、电视、网络等宣传媒体，采取发放宣传材料、悬挂横幅、张贴标语、以会代训等多种形式，广泛开展宣传农牧区集体产权制度改革的目的、意义和相关政策，统一思想，提高认识，使农村集体产权制度改革工作家喻户晓，调动广大农牧民群众参与改革的热情和积极性，创造良好的改革氛围。加强宣传动员工作，明确专门人员进村入户，当好“宣讲员”“辅导员”，让广大农牧民群众理解改革精神和改革要求，动员发动广大农牧民群众理解、支持和参与农牧区集体产权制度改革相关工作。

3. 人员培训。领导小组办公室负责组织市、行委、乡（镇）三级党政领导、基层干部、业务骨干等相关人员业务培训，解读好政策精神和工作要求，掌握产权制度改革工作要点，提高业务能力。各乡（镇）政府负责组织本乡（镇）领导干部、村委会干部及村民小组人员进行政策性培训，提高政策认知水平，加大宣传力度，防止政策走样变形。

（二）实施阶段（2018年5月—2020年）。

1. 建章立制。领导小组办公室在深入调查研究的基础上，指导乡（镇）、村分级制定《集体产权制度改革实施方案》，并逐级报批实施。研究制定《格尔木市农牧区集体经济组织成员界定指导意见》《格尔木市农牧区集体产权制度改革清产核资工作方案》等指导性文件。各村研究制定《村集体经济组织成员确认办法》《资产折股量化办法》《股权管理办法》《村集体经济（股份）合作社<章程>》等制度和相关议事规则，切实维护广大农民权益。

2. 身份确认。农牧区集体经济组织成员身份确认以行政村为单位，组织召开好成员（代表）大会，结合村情研究成员登记基准时间，制定集体经济组织成员身份界定办法，依照民主议事程序通过的成员身份照界定办法，由村“三委”提出建议名单，经成员（代表）大会讨论后予以张榜公示，组织成员进行确认，对认定人员存在异议的，需重新审核，经成员（代表）大会讨论后再榜公示；对公示无异议的确认名册，报乡（镇）、行委和市农牧主管部门备案。

3. 全面清产核资。一是统一清产核资基准时间。按照全国统一清产核资登记时点为2017年12月31日。二是全面清产核资。领导小组办公室成立清产核资工作组，指导乡（镇）、村成立专门的清产核资工作小组，全面清查核实集体资产，填写农村集体资产清产核资有关表格。乡（镇）工作组负责组织各行政村做好填报和审核工作，撰写工作总结报告，形成乡（镇）、村两级集体经济组织资产负债汇总表和资源性资产清查登记汇总表，确认无误后报送领导小组办公室。三是清产核资公示和备案。清产核资结果要向全体集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认，填好财产清单，设立台帐，登记造册，以村、乡（镇）、行委、市的顺序逐级上报备案。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。

4. 有序推进折股量化。在集体经济清产核资和集体经济组织成员身份确认的基础上，对村集体统一经营的经营性资产、未承包到户有潜在经营收益的资源性资产、政府投入的各类扶贫、产业发展资金等折股量化到村集体经济成员，建立折股量化台账，赋予农牧民集体资产股份权能。

5. 建立村集体经济（股份）合作社。市属21个农业村经村集体经济组织召开股东大会选举产生理事会、监事会，制定合作社章程，向农牧部门申请注册成立农村集体经济（股份）合作社，统一经营确权、入股到合作社的各种资产，发展壮大农村集体经济，实现集体资产保值增值，增加农牧民收入。牧业村原则上以原有20个村集体生态畜牧业专业合作社提升改造，经向农牧部门申请批准，注册成立村集体股份经济合作社，全面整合资源，资源优化配置，充分尊重牧民群众意愿，引导本村牧民以草地和牲畜入股组建股份经济合作社，重新制订《股份经济合作社章程》，把财政支持资金及投资形成的资产折股量化到集体经济成员，实现集体股份经济合作社成员全覆盖（牧民入社率100%）。有条件的牧业村可以由多个村联合申请，经批准组建村集体股份经济合作社联合社。

6. 建设信息管理平台。按照省州工作部署，统一配发平台软件，建成农牧区集体资产监督管理信息平台。将集体产权制度改革中形成的农牧区集体经济组织、成员、资源、资产、资金、股权、农牧业新型经营主体等数据信息成果建成数据库进行管理，实现产权流转交易制度化、规范化、信息化，并将集体资产股份的登记、变更、交易以及成员名册纳入农牧区集体资产监督管理信息平台归档管理。

7. 产权交易。制定农村集体产权流转交易管理办法、市场交易规则等，建立农牧区综合性产权流转交易平台，完善运行机制，规范资产管理、资金管理和经济合同管理，实行公开交易。切实提高村级财务管理水平，管好用好集体资产。加大集体经济财务公开公示力度，及时公开集体经济财务收支情况，自觉接受集体经济组织成员的监督，做到管理透明化、公开化，维护好农牧区集体经济组织成员的切身利益。

（三）总结阶段（2021年）。

1. 建档立库。把农牧区集体产权制度改革中形成的文件、决议、实施方案、制度办法、合同协议、股权登记、资产台账、影像资料等，及时、全面、系统、准确、完整地整理归档，形成系统的改革成果资料，按“一村一卷”整理归档，作为记载农牧区集体产权制度改革整个进程和评价工作成效的重要依据。需要报备的有关文件，按规定及时向上级政府主管部门报备，并将所有档案资料录入农牧区集体资产监督管理信息平台。

2. 总结验收。随时总结经验，对改革中出现的问题，要深入调查，科学研判，制定措施，及时解决。整体改革工作于2021年底前完成，提交全面系统的总结报告，由各行委、乡（镇）报送市农牧区集体产权制度改革领导小组，由领导小组向州委、州政府报告，逐级向省农牧区集体产权制度改革领导小组申请验收。

3. 规范提高。进一步完善股权管理、资产运营等经营管理制度及理事会、监事会等内部治理机构，保障合作经济组织正常运行。改革完成后，明确村“两委”和集体经济（股份）合作社的功能和职责，确保“两委”稳定运行，合作经济组织规范运营。

四、保障措施

 （一）加强组织领导。各级党政主要负责同志要自觉担负推进农牧区集体产权制度改革的主体责任，落实改革工作机构，充实人员队伍，整合各类资源，强化工作协同，制定操作性强的改革实施方案，明确思路目标、改革任务、保障措施和工作进度。

 （二）加强培训宣传。适时召开市、乡（镇）、村改革动员部署会。举办市、乡（镇）、村业务人员不同层级的培训班，重点解读培训改革政策和业务知识。通过广播、电视、报纸、手机、标语、横幅、给农牧民群众的一封信等农民喜闻乐见的方式，广泛宣传农村产权制度改革的意义、目的、内容和要求等，提高农牧民群众的政策知晓率，调动农牧民群众参与工作的自觉性和主动性。

 （三）加大政策支持。贯彻落实支持农牧区集体产权制度改革的税收政策，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政策拨款、减免税费等形式的资产归村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农牧区的公共服务支出。完善金融机构对村集体经济组织的担保融资等政策，健全风险防范分担机制。统筹安排农牧区集体经济组织发展所需用地。

 （四）健全督导机制。建立农牧区集体产权制度改革工作监督检查制度，采取日常督查、专项督查、调研督查、综合督查等方式开展督查工作。对改革工作推进不力、敷衍塞责、拖延扯皮、屡推不动的部门和单位，将在全市范围内进行通报批评，并责令限期整改。

 （五）妥善调处矛盾纠纷。在坚持法律政策的前提下，更多应用民主协商和调解手段，依法调处各种矛盾纠纷。充分发挥乡（镇）、村两级矛盾纠纷调解组织作用，正确处理村党支部、村委会、农牧民合作组织、广大村民四者之间的关系，确保改革工作平稳、有序推进。对改革过程遇到的问题，由乡（镇）、村按照有利于改革、有利于维护农牧民利益、有利于保持社会和谐稳定的原则，通过民主协商、会议研究等办法妥善解决，积极稳妥化解改革中出现的各类矛盾纠纷，做到矛盾不出村，纠纷不出乡，营造和谐稳定的环境，确保改革稳步推进。

 （六）加强队伍建设。切实加强市、乡（镇）两级农牧经营管理体系队伍建设，通过调剂人员编制、招聘政府雇员等方式，充实市、乡（镇）农经队伍，解决人员少、任务重、压力大，难以高质量、高效率推进改革的现实问题，确保事有人管、责有人负、业有人做。

 （七）严肃工作纪律。改革过程中，要切实保障农牧民群众民主权益，做好不同对象的思想工作，讲清政策，避免和防止工作简单化和少数人说了算。对因在改革过程中不民主、不公开、不透明和弄虚作假引发群众集体上访事件的，除追究本集体经济组织责任人的责任外，还将追究城区工行委、乡（镇）党政主要领导责任。

（八）确保资金到位。由省、州、市财政统筹安排农牧区集体产权制度改革专项资金，将改革工作经费纳入财政预算，保证改革工作顺利进行。